北京市高级人民法院
行 政 判 决 书
（2021）京行终1896号
上诉人（一审原告）湖南凡木家具有限公司，住所地湖南省长沙县泉塘街道漓湘路以南、小塘路以西圣力华苑9栋1410号。
法定代表人马敬奎。
被上诉人（一审被告）中华人民共和国财政部，住所地北京市西城区三里河南三巷3号。
法定代表人刘昆，部长。
一审第三人中国人民银行长沙中心支行，住所地湖南省长沙市蔡锷中路2号。
法定代表人张奎，行长。
一审第三人湖南省招标有限责任公司，住所地湖南省长沙市雨花区湘府东路二段199号天济山庄办公楼101。
法定代表人刘成建。
一审第三人珠海励致洋行办公家私有限公司，住所地广东省珠海市香洲区金鼎工业园金洲路16号。
法定代表人李巍，总经理。
上诉人湖南凡木家具有限公司（以下简称湖南凡木公司）因诉中华人民共和国财政部（以下简称财政部）投诉处理及行政复议一案，不服北京市第一中级人民法院（以下简称一审法院）作出的（2020）京01行初481号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2021年3月30日以云庭审方式公开开庭审理了本案。本案现已审理终结。
2020年3月30日，财政部作出《财政部投诉处理决定书》（财库法〔2020〕57号，以下简称被诉处理决定）。被诉处理决定的主要内容为：关于投诉事项1，湖南凡木公司认为中标供应商珠海励致公司开标一览表中会议桌椅的投标报价超过招标文件中规定的分项预算，属于无效投标的问题。经审查，中标供应商珠海励致公司开标一览表中会议桌椅投标报价为139.0988万元，分项价格表中会议桌椅投标报价为71.45万元。中标供应商珠海励致公司按照评标委员会的要求对上述报价不一致的问题进行了书面澄清，表示其开标一览表中的报价填写错误，评标委员会经评审认定其投标有效。湖南凡木公司的投诉事项1缺乏事实依据。
关于投诉事项2，湖南凡木公司认为代理机构湖南招标公司在评标委员会未要求澄清的情况下拒收其样品，属于以不合理条件限制或者排斥潜在供应商的问题。经审查，招标文件要求样品密封包装上不得注明公司名称，否则采购人、代理机构有权拒收。湖南凡木公司提交的样品包装不符合上述要求，湖南凡木公司的授权代表已在《投标人样品签到表》上签字确认。因此，代理机构湖南招标公司拒收投诉人湖南凡木公司的投标文件并无不妥。现有证据不足以证明代理机构湖南招标公司上述行为属于以不合理条件限制或者排斥潜在供应商的情形。湖南凡木公司的投诉事项2缺乏事实依据。
综上，财政部作出如下处理决定：根据《政府采购质疑和投诉办法》（财政部令第94号）第二十九条第二项的规定，湖南凡木公司的投诉事项1、2缺乏事实依据，驳回投诉。根据《政府采购质疑和投诉办法》（财政部令第94号）第二十七条的规定，财政部在本项目处理过程中，启动了向相关单位调查取证及专家评审程序，总计37个工作日。
2020年6月12日，财政部作出《行政复议决定书》（财复议〔2020〕55号，以下简称被诉复议决定）。被诉复议决定的主要内容为：一、关于投诉事项1，即中标供应商珠海励致公司会议桌椅报价是否超过预算的问题。《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（财政部令第87号，以下简称招投标管理办法）第五十一条第一款规定，对于投标文件中同类问题表述不一致或有明显文字和计算错误的内容，评标委员会应以书面形式要求投标人作出必要澄清。本案中，招标文件规定供应商会议桌椅报价不得超过95.744万元，否则为无效投标。根据中标供应商珠海励致公司的投标文件，其开标一览表显示会议桌椅报价139.0988万元、办公柜组报价71.45万元，但分项价格表显示会议桌椅合计71.45万元、办公柜组合计139.0988万元。对于上述分项报价相反的问题，中标供应商珠海励致公司按照评标委员会的要求进行了书面澄清，表示开标一览表报价有误，会议桌椅报价为71.45万元，并通过了资格审查和符合性审查。同时，根据分项价格表的有关内容，会议桌椅按单价汇总金额为71.45万元，可以佐证中标供应商珠海励致公司开标一览表将会议桌椅报价和办公柜组报价填反，属于笔误，其澄清未改变投标文件的实质性内容，且不属于招投标管理办法第五十九条规定的情形。中标供应商珠海励致公司会议桌椅报价为71.45万元，未超过招标文件规定的预算范围。湖南凡木公司的投诉事项1不成立，财政部根据《政府采购质疑和投诉办法》（财政部令第94号）第二十九条第二项的规定驳回投诉，认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确。
二、关于投诉事项2，即拒收湖南凡木公司样品是否属于以不合理条件限制或排斥潜在供应商的问题。招标文件规定样品密封包装上不得注明公司名称，否则采购代理机构有权拒收。经查，现有证据足以证明湖南凡木公司提交的样品不符合招标文件上述要求，代理机构湖南招标公司拒收湖南凡木公司的样品，并无不妥，且现有证据不能够证明代理机构湖南招标公司和评标委员会存在以不合理条件限制或排斥潜在供应商的行为，湖南凡木公司的投诉事项2缺乏事实依据，投诉不成立，财政部根据《政府采购质疑和投诉办法》（财政部令第94号）第二十九条第二项的规定驳回投诉，认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确。
三、财政部受理投诉后，依法向与投诉事项有关的当事人发送《提出答复通知书》及投诉书副本。收到各方回复后，经依法审查并组织专家论证，财政部在法定期限内作出《投诉处理决定》，符合《中华人民共和国政府采购法》（以下简称政府采购法）和《政府采购质疑和投诉办法》（财政部令第94号）的相关规定，程序合法。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项的规定，决定维持被诉处理决定。
湖南凡木公司不服被诉处理决定和被诉复议决定，向一审起诉，请求撤销被诉处理决定及被诉复议决定，责令财政部对湖南凡木公司的投诉重新处理。
一审法院经审理查明：采购人长沙中心支行委托代理机构湖南招标公司就“中国人民银行长沙中心支行A座营业办公用房定制办公家具采购项目”（以下简称采购项目）以公开招标方式组织第三次招标采购活动。代理机构湖南招标公司于2019年12月9日组织开标评审，于同年12月10日发布中标公告，中标供应商为珠海励致公司。同年12月13日，代理机构湖南招标公司收到湖南凡木公司提交的质疑材料，于同年12月25日作出质疑答复，认为湖南凡木公司的质疑不成立。
2019年12月30日，财政部收到湖南凡木公司的政府采购投诉材料，因湖南凡木公司投诉材料中投诉人和被投诉人的名称、地址、电话等内容，具体的投诉事项及事实依据不符合《政府采购供应商投诉处理办法》的规定，告知湖南凡木公司进行修改。2020年1月2日，财政部收到湖南凡木公司修改后的投诉书及相关材料，湖南凡木公司投诉的项目为采购项目第三次招标活动，投诉的事项为：1.中标供应商珠海励致公司不满足招标文件特意强调的会议桌椅报价不得超过95.744万元预算的实质性要求，属于无效投标。2.代理机构拒收湖南凡木公司的样品不合理，且评标委员会未要求湖南凡木公司澄清，属于以不合理条件限制或排斥潜在供应商的情况。同日，湖南凡木公司将投诉书中与投诉事项相关的投诉请求由“请求判定第一中标人为无效投标；有违法违规的，请承担相应民事责任；请把投诉内容和处理结果全部公告，不要有省略”改为“请求依法依规处理”。同年1月3日，财政部向珠海励致公司作出《提出答复通知书》（财库便函〔2020〕007号），向长沙中心支行和湖南招标公司作出《提出答复通知书》（财库便函〔2020〕009号），并于同年1月9日邮寄。后，长沙中心支行、湖南招标公司、珠海励致公司向财政部提交书面答复。同年2月11日，财政部分别向湖南凡木公司、长沙中心支行、湖南招标公司、珠海励致公司邮寄《关于延缓作出政府采购投诉案件处理决定的告知书》（财库便函〔2020〕080号），告知其该投诉案件按照内控流程，需召开专家审查委员会会议对案件进行审查，按照新型冠状病毒肺炎疫情防控工作要求，现阶段无法召开专家审查委员会会议，将酌情延缓作出处理决定。湖南凡木公司、长沙中心支行、湖南招标公司、珠海励致公司分别于同年3月9日、2月17日、3月2日、2月14日签收该延缓告知书。同年3月5日，财政部收到湖南招标公司提交的补充说明材料。同年3月30日，财政部作出被诉处理决定，并于4月10向湖南凡木公司及长沙中心支行、湖南招标公司、珠海励致公司邮寄。同年4月13日，湖南凡木公司签收被诉处理决定。湖南凡木公司收到被诉处理决定后不服，向财政部申请行政复议。
2020年4月15日，财政部收到湖南凡木公司提交的行政复议申请书。同年4月17日，财政部收到湖南凡木公司重新提交的行政复议申请书及相关材料，湖南凡木公司的复议请求为：被诉处理决定的处理结果涉嫌双重标准，请求撤销被诉处理决定，依法判定中标供应商珠海励致公司属于无效投标。同年4月21日，财政部负责法制工作的机构向财政部国库司印发《行政复议答复通知书》（财复议便函〔2020〕60号）。同年4月21日，财政部向长沙中心支行、湖南招标公司、珠海励致公司分别作出《第三人参加行政复议通知书》。同年5月6日，财政部国库司作出《被申请人答复书》及证据材料。截至同年5月7日，财政部陆续收到长沙中心支行、湖南招标公司、珠海励致公司提交的书面答复。2020年6月12日，财政部作出被诉复议决定，并于同年6月19日向湖南凡木公司、长沙中心支行、湖南招标公司、珠海励致公司邮寄。湖南凡木公司于同年6月24日签收被诉复议决定。湖南凡木公司收到被诉复议决定后不服，向一审法院提起行政诉讼。
一审法院另查：1.采购项目第三次招标文件第一章第16.4条规定，投标人的投标价不得超过采购项目预算。采购项目预算见招标文件前附表。第六章招标文件前附表规定供应商不得超过采购项目总预算、两个分项预算（办公柜组预算为154.25万元，会议桌椅预算为95.744万元）和单个会议桌椅预算报价，超过任何一项预算的投标为无效投标。（★）第二章第2.2.1条规定，对投标文件中含义不明确、同类问题表述不一致或者有明显文字和计算错误的内容，评标委员会将以书面形式通知投标人作出必要的澄清、说明，但不得超出投标文件的范围或对投标文件做实质性的修改（计算错误修正除外）。评标委员会不接受投标人主动提出的澄清、说明。第2.2.3条规定了计算错误的修正方法。第2.2.4条规定，投标人的澄清、说明或者补正应该采用书面形式，由法定代表人或其授权的代理人签字，并按评标委员会的通知要求递交。第2.2.5条规定，有效的书面澄清材料，是投标文件的补充材料，成为投标文件的组成部分。
珠海励致公司提交的投标文件中开标一览表的投标报价总价为210.5488万元，办公柜组为71.45万元，会议桌椅为139.0988万元；分项价格表中货物名称为会议桌椅项目（共6项）的合计价格为71.45万元，货物名称为组合柜、茶水柜、储物柜、展示柜项目（共7项）的合计价格为139.0988万元，总计价格210.5488万元。2019年12月9日，采购项目第三次招标的开标记录表显示，珠海励致公司的办公柜组投标报价为71.45万元，会议桌椅报价为139.0988万元。同日，评标委员会对珠海励致公司作出《问题澄清通知》，要求珠海励致公司根据招标文件第二章评标方法及标准中第2.2.1条和2.2.3条的规定，对投标文件中的报价进行澄清、说明。同日，珠海励致公司对评标委员会出具加盖公司印章及授权代表签名的《投标文件澄清》，称其开标一览表、分项价格有误，澄清如下内容：总报价为210.5488万元，办公柜组139.0988万元，会议桌椅71.45万元，投标报价以澄清价格为准。2019年12月10日，代理机构发布中标公告，珠海励致公司中标。
2.采购项目第三次招标文件第一章第19.4条规定，招标文件前附表规定投标人在投标时提供样品的，投标人未按招标文件前附表规定的提交时间、地点、要求提交的，在评标时将其视为无效投标。第六章招标文件前附表规定现场样品提交要求为，所有样品须密封提交，密封包装上不注明公司名称，供应商只需在各自样品上注明公司名称；如未按规定提交样品或样品破损或密封不完整，采购人和代理公司有权拒收，后果由供应商自行承担。
根据财政部提交的湖南凡木公司样品外包装图片及视频资料，可以看出湖南凡木公司样品外包装上有涂黑的字体，能够辨认出“雄派办公家具”“雄派”图标、“广东·佛山”、公司地址、网址。《投标人样品签到表》显示，湖南凡木公司一栏处，授权代表有马敬奎的签字，其他书写内容为“按第六章第19.4款规定，该公司样品”“拒收”。
一审庭审中，湖南凡木公司确认，其签订了认可采购项目第三次招标文件的函，认可招标文件规定的内容。湖南凡木公司亦确认，湖南招标公司的工作人员在接收其样品时，告知其授权代表马敬奎湖南凡木公司提交的样品不符合招标文件的要求，可以在截止时间前对样品外包装进行更换或做其他遮盖样品外包装上字体的处理，不做更换或任何处理的，则拒收湖南凡木公司样品，其授权代表马敬奎放弃更换样品外包装及做遮盖处理。
一审法院认为：《政府采购质疑和投诉办法》（财政部令第94号）第二十九条第二项规定，投诉事项缺乏事实依据，投诉事项不成立，财政部门应当驳回投诉。
关于湖南凡木公司提出“中标供应商珠海励致公司投标文件不满足会议桌椅报价不得超过95.744万元预算的实质性要求，属于无效投标”的投诉。招投标管理办法第五十一条规定，对于投标文件中含义不明确、同类问题表述不一致或者有明显文字和计算错误的内容，评标委员会应当以书面形式要求投标人作出必要的澄清、说明或者补正。投标人的澄清、说明或者补正应当采用书面形式，并加盖公章，或者由法定代表人或其授权的代表签字。投标人的澄清、说明或者补正不得超出投标文件的范围或者改变投标文件的实质性内容。本案中，采购项目第三次招标文件第二章第2.2节的条款亦规定了投标人澄清、说明的内容和程序。珠海励致公司投标文件中开标一览表显示的会议桌椅报价139.0988万元，办公柜组报价71.45万元，但其分项价格表中各项会议桌椅报价合计71.45万元，各项办公柜组报价合计139.0988万元，存在前后不一致的情形。评标委员会书面要求珠海励致公司按照招标文件关于澄清的规定对投标报价进行澄清。珠海励致公司提交书面澄清文件，明确其开标一览表分项价格报价存在错误，澄清后会议桌椅报价为71.45万元，办公柜组报价为139.0988万元。珠海励致公司的澄清未改变投标文件的实质性内容，澄清后的会议桌椅报价未超出分项预算，评标委员会认可该澄清的内容，符合招标文件的要求及招投标管理办法第五十一条的规定。据此，财政部认定湖南凡木公司的该项投诉缺乏事实依据，投诉不成立，决定驳回湖南凡木公司该项投诉并无不当。关于湖南凡木公司认为应适用招投标管理办法第五十九条第一款第一项的规定，以开标一览表确定珠海励致公司的会议桌椅报价，珠海励致公司的澄清事项属于对投标文件的实质性修改等主张缺乏事实及法律依据，不予支持。
关于湖南凡木公司提出“代理机构拒收湖南凡木公司样品，且评标委员会未要求湖南凡木公司澄清，属于以不合理条件限制或排斥潜在供应商”的投诉。一审法院认为，在案证据可以证明湖南凡木公司提交的样品外包装上注明有公司名称等内容，不符合招标文件关于提交样品的规定，代理机构湖南招标公司拒收湖南凡木公司的样品并无不妥。财政部认定湖南凡木公司的该项投诉事项缺乏事实依据，投诉不成立，决定驳回湖南凡木公司该项投诉并无不当。关于湖南凡木公司认为评标委员会未要求其对样品进行澄清，属于以不合理条件限制或排斥潜在供应商的主张。一审法院认为，参照招投标管理办法第五十一条的规定，澄清事项的范围是投标文件中含义不明确、同类问题表述不一致或者有明显文字和计算错误的内容，不符合招标文件要求的样品问题不属于澄清事项的范围。湖南凡木公司的该主张缺乏事实及法律依据，不予支持。
关于财政部作出被诉处理决定的程序，经审查未发现违法之处，一审法院对其程序的合法性予以确认。
财政部作出被诉复议决定维持被诉处理决定，认定事实清楚，在行政复议过程中履行了受理、答复等相应程序，程序合法，作出的被诉复议决定亦无不当。
综上，财政部作出的被诉处理决定及被诉复议决定的证据确凿，认定事实清楚，适用法律法规正确，符合法定程序，应予支持。湖南凡木公司的诉讼理由均不能成立，对其诉讼请求不予支持。据此，一审法院判决驳回湖南凡木公司的诉讼请求。
湖南凡木公司不服一审判决，向本院提起上诉，主要理由为：1.湖南招标公司和珠海励致公司涉嫌互相串通，提供虚假证据；2.一审法院对是否限制湖南凡木公司中标的事实没查清。请求本院：撤销一审判决，重新审理。
财政部二审答辩称：一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，请求本院驳回上诉，维持一审判决。
长沙中心支行二审答辩称：一审判决认定事实清楚，适用法律正确，对一审判决没有异议，请求本院驳回湖南凡木公司的上诉请求，维持原判。
湖南招标公司二审答辩称：一审法院审理适用法律条文正确，判决合理，请求本院维持一审判决，驳回上诉。
珠海励致公司二审答辩称：一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，珠海励致公司投标报价程序符合规定，招标程序合法有效，湖南凡木公司投诉不成立，上诉理由没有事实根据，请求驳回上诉。
一审期间各方当事人于举证期限内提交的证据均已移送至本院。经审查，一审法院对各方提交证据的认证意见正确。根据上述有效证据，本院对一审法院认定的事实予以确认。
本院认为：根据政府采购法第五十五条、五十六条及《中华人民共和国行政复议法》第十四条的规定，财政部具有收到湖南凡木公司投诉后依法作出被诉处理决定，及收到湖南凡木公司行政复议申请后依法作出被诉复议决定的法定职责。
《政府采购质疑和投诉办法》（财政部令第94号）第二十九条第二项规定，投诉事项缺乏事实依据，投诉事项不成立，财政部门应当驳回投诉。本案中，关于湖南凡木公司提出的“中标供应商珠海励致公司投标文件不满足会议桌椅报价不得超过95.744万元预算的实质性要求，属于无效投标”投诉的问题。招投标管理办法第五十一条规定，对于投标文件中含义不明确、同类问题表述不一致或者有明显文字和计算错误的内容，评标委员会应当以书面形式要求投标人作出必要的澄清、说明或者补正。投标人的澄清、说明或者补正应当采用书面形式，并加盖公章，或者由法定代表人或其授权的代表签字。投标人的澄清、说明或者补正不得超出投标文件的范围或者改变投标文件的实质性内容。本案中，根据在案证据显示，珠海励致公司投标文件中开标一览表显示的会议桌椅报价139.0988万元，办公柜组报价71.45万元，但其分项价格表中各项会议桌椅报价合计71.45万元，各项办公柜组报价合计139.0988万元。就此，评标委员会书面要求珠海励致公司按照招标文件关于澄清的规定对投标报价进行澄清。珠海励致公司按照评标委员会的要求提交书面澄清文件，明确其开标一览表分项价格报价存在错误，澄清后会议桌椅报价为71.45万元，办公柜组报价为139.0988万元，评标委员会认可了该澄清的内容。财政部认为珠海励致公司的澄清行为属于前引招投标管理办法第五十一条规定的情形，被诉处理决定据此认定湖南凡木公司的前项投诉事项，缺乏事实依据，具有事实根据，结论并无不当。湖南凡木公司提出的前述珠海励致公司的报价问题应适用招投标管理办法第五十九条第一款第一项的规定，即投标文件中开标一览表（报价表）内容与投标文件中相应内容不一致的，以开标一览表（报价表）为准的主张。本院认为，根据在案证据，可以认定本案中珠海励致公司的报价问题明显属于招投标管理办法第五十一条规定的同类问题表述不一致或者有明显文字和计算错误的内容的情形，而非招投标管理办法第五十九条第一项所规定的情形。故对湖南凡木公司的该项主张，本院不予支持。关于湖南凡木公司提出的“代理机构拒收湖南凡木公司样品，且评标委员会未要求湖南凡木公司澄清，属于以不合理条件限制或排斥潜在供应商”的投诉问题。本案中，采购项目第三次招标文件已明确写明，投标人未按招标文件前附表规定的提交时间、地点、要求提交的，在评标时将其视为无效投标；所有样品须密封提交，密封包装上不注明公司名称，供应商只需在各自样品上注明公司名称；如未按规定提交样品或样品破损或密封不完整，采购人和代理公司有权拒收，后果由供应商自行承担。且湖南招标公司的工作人员在接收湖南凡木公司的样品时，已告知其授权代表马敬奎提交的样品不符合招标文件的要求，可以在截止时间前对样品外包装进行更换或做其他遮盖样品外包装上字体的处理，不做更换或任何处理的，则拒收样品，而湖南凡木公司授权代表马敬奎放弃更换样品外包装及做遮盖处理。据此，被诉处理决定认定湖南招标公司拒收投诉人湖南凡木公司的投标文件并无不妥，现有证据不足以证明湖南招标公司以不合理条件限制或者排斥潜在供应商的情形，湖南凡木公司的投诉事项2缺乏事实依据。该结论具有事实根据，并无不当。
另经审查，对被诉处理决定及被诉复议决定作出程序的合法性，本院予以确认。湖南凡木公司提出的湖南招标公司和珠海励致公司涉嫌互相串通，提供虚假证据的主张，缺乏事实根据，本院不予支持。
综上，一审法院认定被诉处理决定及被诉复议决定的证据确凿，认定事实清楚，适用法律法规正确，符合法定程序，并据此判决驳回湖南凡木公司的诉讼请求，并无不当。湖南凡木公司的上诉请求及理由缺乏事实根据和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持一审判决。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人湖南凡木家具有限公司负担（已交纳）。
本判决为终审判决。
审 判 长 马宏玉
审 判 员 贾宇军
审 判 员 支小龙
二〇二一年六月二日
法官助理 徐博文
书 记 员 张路遥
