新疆维吾尔自治区高级人民法院
行 政 判 决 书
（2021）新行终16号
上诉人（原审原告）：毛绍华，男，1952年8月5日出生，汉族，住辽宁省抚顺市新抚区。
上诉人（原审原告）：新疆正合农业科技发展有限公司，住所地新疆维吾尔自治区喀什市阿克喀什乡一村。
法定代表人：毛绍华，该公司经理。
上诉人（原审被告）：喀什市自然资源局，住所地新疆维吾尔自治区喀什市深喀大道行政审批局。
法定代表人：肖文彬，该局局长。
行政机关出庭负责人：米日喀米力江叶尔麦麦提，该局副局长。
被上诉人（原审被告）：喀什市人民政府，住所地新疆维吾尔自治区喀什市人民东路55号。
法定代表人：亚生江亚合甫，该市市长。
行政机关出庭负责人：尚小平，该市副市长。
原审第三人：疏附县招商局，住所地新疆维吾尔自治区疏附县团结北路行政综合楼。
法定代表人：肖智斌，该局局长。
原审第三人：雪合热提艾麦提，男，1964年12月20日出生，维吾尔族，住新疆维吾尔自治区疏附县。
上诉人毛绍华、新疆正合农业科技发展有限公司（以下简称正合公司）、喀什市自然资源局因毛绍华、正合公司诉喀什市自然资源局、喀什市人民政府及原审第三人疏附县招商局、雪合热提艾麦提行政处罚及行政赔偿一案，不服喀什地区中级人民法院于2019年7月16日作出的（2019）新31行初3号行政裁定，向本院提起上诉，本院于2019年11月19日作出（2019）新行终120号行政裁定，指令喀什地区中级人民法院继续审理。该院于2020年12月26日作出（2020）新31行初6号行政判决，毛绍华、正合公司、喀什市自然资源局不服该判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。本案现已审理终结。
原审法院认定，2006年4月13日，疏附县草原监理所向雪合热提艾麦提颁发临时使用草原许可证，面积及位置为阿克喀什乡1村、2村16400亩，使用期限50年；2006年9月，雪合热提艾麦提取得了阿克喀什乡1村、3村东至河流，西至阿克喀什大路、南至英吾斯塘乡13村、北至阿克喀什乡2村范围内土地开发许可权；2006年10月，雪合热提艾麦提办理了同上述四至范围相同的国有土地使用权证，用途为畜牧业，未注明土地面积及土地使用期限。2012年7月16日，疏附县招商局与毛绍华签订了以有机、绿色农业产业开发为内容的《投资意向书》，经疏附县招商局推荐、撮合，毛绍华与雪合热提艾麦提达成联合开发协议，并于同年7月18日签订了《土地转让协议书》。随后，毛绍华按照《投资意向书》《土地转让协议书》于同年8月27日注册成立了正合公司，对涉案土地进行公司化开发经营。
正合公司成立后，毛绍华与雪合热提艾麦提向疏附县国土资源局提出变更原《国有土地使用证》《土地开发许可证》《土地承包合同》使用权人的申请，疏附县国土资源局及疏附县人民政府领导答复，因行政区划调整，阿克喀什乡将并入喀什市，故变更土地手续冻结，可在行政区划工作完成后，由喀什市人民政府及职能机构办理变更手续。疏附县阿克喀什乡并入喀什市后，毛绍华及正合公司申请喀什市自然资源局办理土地使用权变更及土地开发延期使用手续，喀什市自然资源局以未见到档案材料为由拒绝办理。
2017年12月3日，喀什市自然资源局向毛绍华、正合公司、雪合热提艾麦提送达了限期提供用地资料的通知，同年12月6日、12月9日向雪合热提艾麦提送达了《行政处罚告知书》《行政处罚听证告知书》。同年12月10日，雪合热提艾麦提与阿克喀什乡人民政府、喀什市自然资源局签订了《土地清退协议》，喀什市人民政府于2017年12月12日作出《关于同意收回国有土地使用权的批复》，喀什市自然资源局依照该批复于2017年12月13日向雪合热提艾麦提作出并送达了《收回国有土地使用权决定书》。
另查明，2014年10月21日，经新疆维吾尔自治区人民政府批准将阿克喀什乡划归喀什市管辖；2019年2月12日，喀什地委、喀什地区行署下发文件，将喀什房管局、喀什市国土资源局、喀什市规划局撤并后成立了喀什市自然资源局。
原审法院认为，根据各方当事人的诉辩意见，本案的争议焦点为：1.毛绍华、正合公司作为本案原告主体是否适格；2.喀什市人民政府是否系本案适格的被告；3.喀什市自然资源局作出的《收回国有土地使用权决定书》是否合法；4.毛绍华、正合公司主张赔偿经济损失2000万元有何事实及法律依据。
关于争议焦点1，一般而言，行政相对人在理论上分为直接相对人和间接相对人，不仅包括行政行为法定文书中载明的人，还包括行政行为法定文书中虽未载明，但其合法权益受到行政行为实际影响的人。因此，是否与该行政行为有法律上的利害关系，是判断原告主体资格的实质标准。同时，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案中，2006年9月、10月，疏附县土地管理局向雪合热提艾麦提颁发《土地开发许可证》及《国有土地使用权证》，虽然上述证书中未表明土地的面积，但四至清楚。2012年7月18日，毛绍华与雪合热提艾麦提签订《土地转让协议》，将16400亩土地使用权转让给毛绍华，可以证明毛绍华在合法的基础上获得了案涉土地的使用权，同年8月27日，成立正合公司进行公司化经营。喀什市自然资源局虽然于2017年12月13日向雪合热提艾麦提作出了《收回国有土地使用权决定书》，但收回涉案土地的决定，实际上影响到了毛绍华及正合公司的利益，毛绍华、正合公司作为本案原告主体适格。
关于争议焦点2，《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第十九条规定，当事人不服经上级行政机关批准的行政行为，向人民法院提起诉讼的，以在对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告。本案中，虽然喀什市人民政府于2017年12月12日作出了《关于同意收回国有土地使用权的批复》（喀市政函〔2017〕133号），批准收回涉案土地，但该批复属于过程性和内部行为，对外并不发生法律效力，对外发生法律效力的是喀什市自然资源局署名的《收回国有土地使用权决定书》（喀市国土资收〔2017〕92号）。毛绍华、正合公司以喀什市自然资源局为被告提起诉讼并无不当，但喀什市人民政府并非本案适格的被告，其以喀什市人民政府为被告提起诉讼于法无据，该院不予支持。庭审中，经该院向毛绍华、正合公司释明，其拒绝变更，故应当驳回毛绍华、正合公司对喀什市人民政府的起诉。
关于争议焦点3，根据我国现行法律制度，对收回国有土地使用权行政行为的合法性审查，主要从实体和程序两方面进行。在实体方面，主要审查行政机关是否提交证据证明收回涉案土地符合法律规定的情形。首先，本案中，1.喀什市自然资源局于2017年12月4日作出《关于雪合热提艾麦提在阿克喀什乡1村、2村的开荒情况的调查报告及处理建议》载明调查时间为2017年11月25日至12月4日，但结合其提交的与阿克喀什乡纪检书记、1村书记、2村主任及雪合热提艾麦提的询问笔录等证据，上述询问笔录记载的时间均在调查完毕形成报告之后，且作为涉案土地收回证据使用的阿克喀什乡人民政府、1村及2村三部门共同出具的证明更是形成在2017年12月5日审理完毕形成最终意见之后；2.喀什市自然资源局作出《收回国有土地使用权决定书》，作为证据使用的2017年9月7日阿克喀什乡人民政府出具的证明及同年12月7日由阿克喀什乡人民政府、阿克喀什乡1村、2村三部门共同出具的证明，该两份证明表述的内容并不一致；3.涉案土地备案手续是否存在，系相关部门的责任，与雪合热提艾麦提无关，在无证据证明国有土地使用证虚假的情形下，无办证档案并不能当然推定使用涉案土地违法；4.喀什市自然资源局虽然提交了卫星影像图及2017年12月3日的现场照片，但缺少2016年的现场照片，且根据提交的卫星影像图并不能看出土地全部处于撂荒的状态，部分土地还是有植被覆盖；5.《国土资源行政处罚办法》第二十二条规定，现场勘测一般由案件调查人实施，也可以委托有资质的单位实施。现场勘测应当制作现场勘测笔录。而本案中，喀什市自然资源局进行了现场勘测，但并未提交现场勘测笔录。综上，喀什市自然资源局提供的证据尚不足以证实2016年、2017年土地存在全部撂荒的情形。
其次，在程序方面，喀什市自然资源局作出的《收回国有土地使用权决定书》属于行政处罚行为。《中华人民共和国行政处罚法》第六条第一款规定，公民、法人或者其他组织对行政机关所给予的行政处罚，享有陈述权、申辩权；对行政处罚不服的，有权依法申请行政复议或者提起行政诉讼。本案中，喀什市自然资源局向雪合热提艾麦提、毛绍华及毛琦（系毛绍华儿子）送达《行政处罚告知书》的时间为2017年12月6日，在该告知书中载明的陈述和申辩时间为自收到本告知书之日起七日内，雪合热提艾麦提收到该告知书的时间为12月6日，即便从12月6日起，陈述和申辩截止的日期也应当截止至12月13日，雪合热提艾麦提、毛绍华、毛琦在未明确表示放弃陈述和申辩的前提下，喀什市自然资源局却于2017年12月12日向喀什市人民政府请示收回涉案土地，同一日喀什市人民政府作出了同意收回涉案土地的批复，喀什市自然资源局显然剥夺了雪合热提艾麦提、毛绍华、毛琦的陈述和申辩的权利。《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条第二款规定，对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚，行政机关的负责人应当集体讨论决定。本案中收回的土地达14022.52亩，应当视为较重的行政处罚，应当经行政机关负责人集体讨论，但喀什市自然资源局并未提交经行政机关负责人集体讨论的证据。
参照《国土资源违法行为查处工作规程》第10.1的规定“承办人员提交《国土资源违法案件调查报告》后，执法监察工作机构或者国土资源主管部门应当组织审理人员对案件调查报告和证据等相关材料进行审理。审理人员不能为同一案件的承办人员。”本案中，喀什市自然资源局提交的《立案呈批表》《违法案件调查报告》显示行政处罚案件的承办人员是薛强、买合木提江，但《违法案件审理记录》显示薛强、买合木提江也是审理（会审）人员，违反了该工作规程的规定。
关于争议焦点4，《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定，在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第四十七条第一款规定，根据行政诉讼法第三十八条第二款的规定，在行政赔偿、补偿案件中，因被告的原因导致原告无法就损害情况举证的，应当由被告就该损害情况承担举证责任。虽然法律及司法解释同时规定了因被告的原因导致原告无法就损害情况举证的，应当由被告就该损害情况承担举证责任，但原告亦有义务就其受到的损失承担初步的举证责任。具体到本案中，因毛绍华、正合公司就其受到的损失只向本院提交了银行流水明细、自行制作的款项汇总表、飞机票及税费发票等，上述证据与本案是否具有关联性，并无其他证据予以佐证，喀什市自然资源局亦未提交证据，该院无法根据现有证据就毛绍华、正合公司所受损失进行认定。但鉴于毛绍华、正合公司遭受的损失客观存在，且毛绍华、正合公司亦表示不再经营案涉土地；该院前往现场时，土地现状与作出行政行为时，已发生显著变化，部分案件事实已无法查清。故喀什市自然资源局应就作出《收回国有土地使用权决定书》时土地上的附着物、土地开荒及相关实际投入损失向毛绍华、正合公司承担赔偿责任。
综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第三十八条第二款、第七十四条、第七十六条，《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第十九条、第四十七条第一款，《中华人民共和国行政处罚法》第六条第一款、第三十八条第二款的规定，判决：一、确认喀什市自然资源局2017年12月13日作出的喀市国土资收〔2017〕92号《收回国有土地使用权决定书》违法；二、喀什市自然资源局应于本判决生效之日起三个月内对毛绍华、正合公司因其收回土地造成的损失作出赔偿决定；三、驳回毛绍华、正合公司对喀什市人民政府的起诉。
毛绍华、正合公司上诉请求：依法撤销一审判决第二、三项，支持其一审诉讼请求，即确认喀什市自然资源局作出的《收回国有土地使用权决定书》违法；赔偿经济损失2000万元。事实和理由：一审法院认定事实错误，适用法律错误。一、一审法院对本人及公司提交的部分证据认定有误，导致认定喀什市自然资源局的违法行政行为给本人及公司造成的损失不能确定的事实错误。二、本人及公司已经就被违法没收的土地投资2300多万元进行了基础举证，因为喀什市自然资源局违法行政造成本人及公司的损失现在已经不能按照现状确认，故喀什市自然资源局应承担不利后果。即使喀什市自然资源局拒绝举证，一审法院最低程度也应该按照国家征收土地的相关补偿标准依法计算赔偿金额。本人及公司并没有诉请责令赔偿，一审法院超出诉请裁判，适用法律错误。三、案涉土地的性质是国有土地还是集体土地截至目前无法定文件确定，喀什市人民政府签发的《关于同意收回国有土地使用权的批复》，是喀什市自然资源局作出违法行政行为的主要依据，本案中喀什市人民政府未对喀什市自然资源局上报的土地性质及处罚依据进行审查，故意签发错误批复的行为是严重的违法行为，依法应与喀什市自然资源局承担连带责任。
喀什市自然资源局辩称，一、认同毛绍华、正合公司提出的一审法院认定事实不清的观点，但对其认为通过其举证可以查清相关事实不予认可。二、认同毛绍华、正合公司提出的一审法院超出诉讼请求进行判决的观点。三、案涉土地属国有土地而非集体土地。
喀什市人民政府辩称，一审判决适用法律正确，应予维持。一、案涉具体行政行为由喀什市自然资源局以自己的名义作出。二、收回闲置土地的使用权、弃耕地以及长期未利用地是自然资源局的法定职责。喀什市人民政府的批复不直接对外发生法律效力，仅是内部流程，故喀什市人民政府不是本案适格被告。
雪合热提艾麦提述称，同意毛绍华和正合公司的上诉请求。
喀什市自然资源局上诉请求：依法撤销一审判决第一、第二项，将本案依法改判或发回重审。事实和理由：一、我局作出的《收回国有土地使用权决定书》认定事实清楚，适用法律正确，符合法定程序，应依法予以维持。（一）结合全案证据可以确定该部分土地连续两年撂荒的事实清楚。即使没有任何证据证实该事实，根据毛绍华、正合公司自述其也仅开垦了2000亩左右，其中仅有1500亩配套成形。相对于14022.52余亩的体量，存在开垦面积不符合实质性开垦目的或者开垦后必定大面积撂荒的情形。（二）毛绍华、正合公司不是行政处罚的案件当事人，土地执法案件中并未明确要将其列为行政处罚的案件当事人，人民法院审查本案也仅仅限于对第三人雪合热提·艾麦提的权利和义务进行审查。本案中，由于雪合热提艾麦提与毛绍华签订《土地转让协议》后未到喀什市国土资源局办理变更登记手续，故该协议涉及的土地使用权不发生变更的法律效果，本案行政处罚相对人不能超越民事物权法律关系直接变为毛绍华、正合公司。利害关系人毛绍华事后承认其知晓听证告知却未提起听证程序，属于放弃权利，应当自行承担责任。如影响到毛绍华、正合公司的程序权利，一审法院应当撤销原行政行为责令重做，而不是简单认定行政行为违法予以赔偿了事。我局按照法定程序进行实地勘察、测量、询问当事人，调取证据，告知行政相对人权利义务等，与雪合热提·艾麦提签订了《土地清退协议书》后，作出《收回国有土地使用权决定书》，该具体行政行为适当且程序合法。（三）我局作出《收回国有土地使用权决定书》适用法律正确。法律法规虽未明确农用地撂荒即能收回的亩数或者具体比例，但根据比例原则，仅仅开垦的2000亩土地与14022.52亩比较不足20%，参照国有建设用地闲置的规定也可以进行认定。故本案收回土地符合立法目的，也符合合同目的。二、一审法院超出毛绍华、正合公司一审的诉讼请求进行判决违背法理，应当予以纠正。我局的行政行为并未被生效判决或者其他相关生效法律文书确认为违法，在赔偿内容、标准或者计算方法均不明确的情形下，不能作出限期赔偿的判项。三、一审法院适用法律错误，将内部讨论和审理等程序瑕疵视为重大违法错误。我局召开过多次局长办公会研究讨论此事。是否认定为情节复杂等因缺少客观标准，属于主观判断，我局与人民法院对本案是否应经集体讨论程序理解不同。收回土地行为是行政处理决定，仅仅是参照行政处罚而不是完全适用行政处罚程序，一审法院在审理时并没有查明我局执法人员的人数，以及2017年在岗和能够参与执法和内部审理的人数，按照行审分离的要求判断违法性过于机械。四、一审法院采取举证责任倒置来作出判项明显缺乏事实依据和法律依据，应当予以纠正。我局作出《收回国有土地使用权决定书》的行为并不会导致毛绍华、正合公司无法就损害情况进行举证。本案应当根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第四十七条第二款的规定进行裁判。
毛绍华、正合公司辩称，喀什市自然资源局的上诉没有事实和法律依据，应当予以驳回。一、阿克喀什乡政府出具了两份内容不同的证言，其中一份是虚假证言。喀什市自然资源局应对该虚假证言依职权进行核实，而不应将该证言作为证据提交。二、关于喀什市自然资源局作出《收回国有土地使用权决定书》的违法性问题，认可一审法院意见。但毛绍华、正合公司已对其损失作了初步举证，一审法院在证据认定上存在错误。
喀什市人民政府述称，同意喀什市自然资源局的上诉意见。
雪合热提艾麦提述称，与毛绍华、正合公司意见答辩一致。
本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院另查明，2017年12月10日，喀什市自然资源局（甲方）与雪合热提艾麦提（乙方）签订《土地清退协议书》，载明：“根据《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国合同法》《中华人民共和国土地承包法》以及其他法律法规、行政规章制度规定签订本协议。一、乙方将位于阿克喀什乡一、二村的14022.52亩土地，土地性质为国有开荒地（30年承包地、机动地、开荒地中的干部、农民、大户和公司，侵占、超合同、无合同、撂荒土地）无偿交还给甲方，从现在起土地归甲方所有。二、对收回的土地有抵押、租赁或有纠纷等情况，与甲方无关。三、需要说明的其他情况，雪合热提艾麦提和毛绍华之间的土地租赁合同问题双方自行解决。”
再查明，2017年12月13日，喀什市自然资源局对雪合热提艾麦提作出的《收回国有土地使用权决定书》载明：“你在阿克喀什乡1村、2村于2006年9月至2012年7月长达6年未开发土地；无办证档案；2016年、2017年将已开垦的14022.52亩国有土地撂荒两年的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第二条、第三十七条、第三十九条、第四十条，《新疆维吾尔自治区实施<中华人民共和国土地管理法>办法》第二十六条的规定。以上事实有下列证据证实：1.询问笔录，现场照片，勘测图；2.土地开发许可证复印件，国有土地使用证复印件；3.喀什市阿克喀什乡人民政府、1村、2村证明，卫星影像图；4.当事人身份证复印件，土地转让协议书。我局已于2017年12月6日依法向你进行了告知，你没有在规定的时间提出陈述、申辩、听证。根据《新疆维吾尔自治区实施<中华人民共和国土地管理法>办法》第二十八条第一款、第三款的规定，本机关拟对你作出如下处理：1.依法收回14022.52亩国有土地使用权；2.自即日起停止一切占用土地行为，双方私下签订的土地转让协议自行协商解决。……”
本院认为，本案的争议焦点为：一、喀什市自然资源局作出的《收回国有土地使用权决定书》是否违法，是否应当予以撤销；二、毛绍华、正合公司要求喀什市人民政府、喀什市自然资源局赔偿经济损失2000万元是否应予支持；三、原审判决是否超出毛绍华、正合公司诉讼请求。
一、关于喀什市自然资源局作出的《收回国有土地使用权决定书》是否违法，是否应当予以撤销问题。《新疆维吾尔自治区实施<中华人民共和国土地管理法>办法》第二十八条规定：“经批准开垦荒地有下列情形之一的，经原批准的人民政府批准，由当地县（市）人民政府土地行政主管部门收回用地者的土地使用权：（一）由土地行政主管部门初勘并划定开垦范围后二年内未开垦的；（二）擅自改变土地用途的；（三）开垦后的土地连续闲置二年不耕种的。”一审法院对喀什市自然资源局2017年12月4日作出的《关于雪合热提艾麦提在阿克喀什乡1村、2村的开荒情况的调查报告及处理建议》、2017年9月7日阿克喀什乡人民政府出具的证明及同年12月7日阿克喀什乡人民政府、阿克喀什乡1村、2村三部门共同出具的证明、卫星影像图及2017年12月3日的现场照片等证据作了逐一分析，结合证据内容准确阐明了证据存在的问题和能否证实待证事实的理由，故一审法院认定喀什市自然资源局提供的证据尚不足以证实2016年、2017年土地存在全部撂荒情形正确。
根据一审查明事实，喀什市自然资源局分别向雪合热提艾麦提、毛绍华、毛琦送达了《行政处罚告知书》，其中载明的陈述和申辩的时间为自收到告知书之日起七日内，但喀什市自然资源局在雪合热提艾麦提、毛绍华、毛琦并未作出放弃和申辩的表示的情况下，在不足七日时即向喀什市人民政府请示收回涉案土地，同日喀什市人民政府作出同意收回案涉土地的批复，剥夺了雪合热提艾麦提、毛绍华、毛琦陈述和申辩的权利，违反法定程序。
行政机关收回国有土地应遵循《中华人民共和国土地管理法》等相关法律法规规定的程序。本案中，雪合热提艾麦提是案涉具体行政行为的行政相对人，毛绍华、正合公司为行政行为的利害关系人，喀什市自然资源局向毛绍华、毛琦送达《行政处罚告知书》表明其亦认可毛绍华、正合公司是本案利害关系人。喀什市自然资源局虽与雪合热提艾麦提签订了《土地清退协议》，但其并未提供证据证实其以任何形式与毛绍华、正合公司就收回土地一事达成一致，且其后对雪合热提艾麦提作出的《收回国有土地使用权决定书》中又明确因存在撂荒等事实收回土地，承前所述，该事实并不成立，故本案中即使存在《土地清退协议》也不能否认《收回国有土地使用权决定书》本身存在认定事实的主要证据不足问题。
综上，喀什市自然资源局未能证实案涉土地符合法律法规规定的收回条件，其作出的《收回国有土地使用权决定书》存在认定事实的主要证据不足、适用法律错误、违反法定程序的情形。因案涉土地已被喀什市自然资源局收回，毛绍华、正合公司的损失已实际产生，故本案不具备判令喀什市自然资源局重新作出行政行为的必要，一审法院确认喀什市自然资源局作出的《收回国有土地使用权决定书》违法正确，本院予以维持。
二、关于毛绍华、正合公司要求喀什市人民政府、喀什市自然资源局赔偿经济损失2000万元是否应予支持的问题。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条规定：“被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。”据此，行政行为被确认违法并不必然产生行政赔偿责任，只有造成实际的损害，才承担赔偿责任。《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条规定：“原告在行政赔偿诉讼中对自己的主张承担举证责任。被告有权提供不予赔偿或者减少赔偿数额方面的证据。”据此，在行政赔偿诉讼中，行政违法行为是否造成损害、损害大小以及违法行为与损害之间具有因果关系的举证责任，原则上由原告承担，被告则有权提供不予赔偿或者减少赔偿数额方面的证据。本案中，由于案涉土地状况已发生变化，无法通过土地现状确定毛绍华、正合公司的损失情况，毛绍华、正合公司在本案中虽提供了部分证据，但现有证据尚不足以证实其损失产生的原因、损害大小以及损失与喀什市自然资源局收回土地行为之间的关联，一审法院认定毛绍华、正合公司有义务就其受到的损失承担初步的举证责任正确。喀什市自然资源局上诉认为一审法院错误分配了举证责任是对一审判决的误读。
关于喀什市人民政府是否应承担连带赔偿责任问题，本案中，对外发生法律效力的是喀什市自然资源局作出的《收回国有土地使用权决定书》，而非喀什市人民政府作出的喀市政函〔2017〕133号《关于同意收回国有土地使用权的批复》，故喀什市人民政府不是适格被告，一审法院驳回毛绍华、正合公司对喀什市人民政府的起诉正确，本院予以维持。
三、关于原审判决是否超出毛绍华、正合公司诉讼请求问题。毛绍华、正合公司诉请人民法院判令赔偿义务机关赔偿其损失，也可以视为要求赔偿义务机关履行赔偿职责。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条规定：“人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。”《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第九十一条规定：“原告请求被告履行法定职责的理由成立，被告违法拒绝履行或者无正当理由逾期不予答复的，人民法院可以根据行政诉讼法第七十二条的规定，判决被告在一定期限内依法履行原告请求的法定职责；尚需被告调查或者裁量的，应当判决被告针对原告的请求重新作出处理。”根据上述规定，人民法院经审理认为行政机关应当履行法定职责而未履行的，可以判决行政机关在一定期限内履行法定职责。本案中，一审法院基于喀什市自然资源局在处理赔偿问题时尚有裁量余地的现状，未在审判程序中对赔偿请求人的实体权益作出裁判，而是尊重“首次判断权”，交由行政机关视本案实际情况作出赔偿决定，该判决结果符合法律规定，并未超出毛绍华、正合公司的诉讼请求，双方当事人上诉称一审法院超出诉讼请求判决于法无据，本院不予支持。
综上，上诉人毛绍华、正合公司、喀什市自然资源局的上诉请求均不能成立，应予驳回。原审判决认定事实清楚，适用法律准确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第七十九条第二款之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
案件受理费100元（毛绍华、正合公司预交50元，喀什市自然资源局预交50元），由毛绍华、正合公司负担50元，喀什市自然资源局负担50元。
本判决为终审判决。
审 判 长 哈里 木拉提
审 判 员 倪 敏
审 判 员 张 玉
二 〇 二 一 年 五 月 二 十 一 日
书 记 员 祖丽菲热艾尼瓦尔
